对行政确认相关法律问题的思考

  发布时间:2014-6-21 7:00:32 点击数:

行政确认相关法律问题的思考

 [摘要]将政府的行政行为纳入法律监督轨道,既是依法治国的需要,也是社会文明进步的大势所趋。只有在理论上及立法上明确行政确认的法律地位,将行政确认作为一个独立的行政行为,才能充分对行政确认程序进行监督,对违法行政确认进行法律救济,从而有效地保护公民、法人的合法权益不受侵犯。

行政确认可以用民事诉讼中的“确认之诉”进行类比,即有权行政机关依当事人申请或依职权确认行政当事人的法律地位、权利义务关系,是行政机关利用自身特有的行政管理权对当事人的权利义务所作出的单方法律行为。这一具体行政行为在行政管理活动中具有很大的适用范围,占据着重要的法律地位。遗憾的是,行政确认制度在法学理论界的争议还很大,有的学者否认行政行为的分类中包含行政确认,甚至有个别高校行政法学教材中也未提及行政确认。所以,对行政确认相关法律问题进行探讨具有重要意义。

 一、行政确认在行政法中的地位

(一)行政确认的概念与特征

 所谓行政确认是指特定的行政主体根据行政管理相对人申请或依职权,确认或否定行政相对人的法律地位或权利义务的单方法律行为。例如,道路交通事故责任认定、劳动能力鉴定、医疗事故技术鉴定、产品质量的确认、火灾责任认定等行政行为都属于行政确认。

 行政确认的特征:

    1、行政确认权具有专属性与不可替代性,行政确认是特定的行政机关所具有的权力。例如,交通事故责任认定权必须由道路交通行政主管部门行使,土地使用权纠纷中的土地权属确认,必须由土地行政管理部门行使。

2、行政确认是一种法律评价行为,不是制裁与执行行为。行政处罚与行政强制执行行为中包含行政确认行为。因为只有确认行为的违法性,才能进行处罚与执行。但是行政确认本身不具有可执行性。

    3、行政确认的相对人有时既包括违法者又包括受害者,他是对当事人的权利与义务及法律地位的一种法律评价。

    (二)行政确认与其他行政行为的区别

传统行政法学将行政行为分为以下八个方面:行政立法、行政许可、行政强制执行、行政合同、行政指导、行政处罚、行政监督、行政责任,其中不包括行政确认。有的学者认为,行政确认从属于行政强制执行或行政处罚,而不单做分类。笔者认为这种观点是错误的,行政确认与行政强制执行和行政处罚不能相互混淆。

 1、行政确认与行政强制执行具有区别。所谓行政强制执行是指公民法人或其他组织不履行行政法义务,由行政机关依法采取的必要强制措施,强制其履行义务的具体行政行为。行政强制执行的前提是要确认行为人违反了行政法。所以,首先要经过行政确认程序才能适用行政强制执行行为。行政确认与行政强制执行是前提与结果的关系。

 2、行政确认与行政处罚具有区别。所谓行政处罚是指行政机关及其授权组织对违反行政法律但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织而实施的行政制裁措施。从广义上说,行政处罚行为也首先要经过行政确认,只有确认行为人违反了行政法,才能进行行政处罚。就象刑法中的犯罪和刑罚一样,只有确认当事人构成犯罪,才能对其处以刑罚。行政处罚与行政确认二者的区别是,行政处罚的相对人必须构成行政违法。而行政确认的相对人一方并不一定构成行政违法,有时往往存在受害者。

 经过以上分析,我认识到行政确认是一独立的行政行为,不应与行政强制执行与行政处罚相混淆。

(三)行政确认的法律地位

行政确认权是行政机关的一项重要行政权力。行政确认在行政立法及行政司法实务中具有重要的法律地位同时发挥着重要的作用,其在行政法学中应当作为一个独立的行政行为单独设立。例如,交通事故损害赔偿纠纷、火灾赔偿纠纷等案件首先要由行政主管部门划分事故责任比例,下一步的具体损害赔偿额度及行政处罚适用都应依据责任认定书确认的责任比例来确定。当事人的法律地位及权利义务都是通过行政机关的行政确认来实现。所以行政确认的正确与否对公民、法人及其他组织的财产权及人身权具有重大影响。

    二、行政确认在立法及司法实践中存在的问题

由于行政确认具有专属性、不可替代性的特征,行政确认权要由掌握专门业务知识的专业人员行使,所以对行政确认权的司法监督难度较大。加之大多行政管理方面的法律法规都是由行政主管机关负责起草,这就不可避免地存在趋利避害的情况。具体问题可归纳为以下两点:

   (一)行政确认程序缺乏法律规范

要使具体行政行为真正实现“公平、公正、合理”的原则,就必须要做到依法行政。不仅要严格遵守行政实体法律规范,还要遵守行政程序法律规范。比较典型的行政程序法有三部:19963月通过的《行政处罚法》;20038月通过的《行政许可法》;20116月通过的《行政强制法》。对于行政处罚、行政许可、行政强制执行这三种行政行为来说,在程序上已经有法可依。而对于其他行政行为,如现在讨论的行政确认行为还是处于无法可依的状态。笔者认为,以上三部行政程序法中的一些原则及一些程序性规定可以类比适用于其他相关行政行为的执法活动中。例如,听证程序、公示程序、监督程序等规定。

笔者曾经办理过一起火灾损害赔偿纠纷案件。火灾造成甲服装厂财产损失80余万元。公安局消防科经过现场勘查,认定火灾是由乙浴池烟囱中冒出的火星溅入了甲的房屋棚顶中,引燃房顶保暖层的锯沫而引起火灾。消防科在火灾责任认定书中认定乙浴池承担70%责任,甲服装厂承担30%责任。乙浴池不服,向上级公安机关申请复议,上级公安机关维持了原行政行为。于是,乙又向法院提起了行政诉讼。在开庭审理本案过程中,合议庭发现消防科在作出火灾责任认定具体行政行为时,未履行告知的义务。即未按照《行政处罚法》第三十一条之规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”最后,法院判决撤销了公安局消防科的火灾责任认定书。笔者认为,法院的判决是一次很好的司法实践。判决诠释了行政程序法的精神,对促进行政机关依法行政具有重要意义。可喜的是,有些行政机关依据有关法律原则,制订了一些在本系统适用的程序性规章与规定,自觉地将行政行为纳入法律规范的轨道。       

    二)行政确认行为缺乏司法监督

 由于行政确认具有专业性强,行政确认权只能由特定行政机关行使的特点,所以有些行政法律规定对于行政确认发生的争议不能提起行政复议与行政诉讼。例如,交通事故责任认定、劳动能力鉴定、医疗事故技术鉴定这三种行政确认行为均没有司法救济程序规定。然而,一但行政机关或准行政机关作出了确有错误的行政确认,侵犯了当事人的合法权利时该通过什么途径救济?这是否是与《行政诉讼法》的立法原则相悖?这类案例在实践中有很多,也引发了许多社会不稳定因素。以下对这三种行政确认行为进行分析。

1、交通事故责任认定。20045月施行的《道路交通安全法》将交通事故责任认定书作为证据对待,将其排除在行政确认行为之外。这种做法表面上是增强了法院的民事裁判权,削弱了公安机关的行政权。而实际上却是对当事人行政确认司法救济权的一个极大损害。《道路交通安全法》实施近十年来,全国各地法院在审理交通事故损害赔偿纠纷时,鲜有法院弃置交通事故责任认定书于不顾,而直接通过民事审判对交通事故责任进行重新划分的情况。甚至有的法院内部规定,对当事人在民事诉讼中请求法院重新划分交通事故责任的请求不予审理。法院的理由是,公安交警部门是处理交通事故的专门机关,他们具有处理交通事故的专业知识与丰富经验,法院不便轻易改变公安交警部门的工作结果。这样就将当事人对行政确认法律救济的权利束之高阁,这在事实上是对当事人不服行政确认法律救济权的一个剥夺。

2、劳动能力鉴定与医疗事故技术鉴定。《工伤保险条例》规定,工伤待遇纠纷案件中遭受事故伤害职工的劳动能力鉴定由设区的市级劳动能力鉴定委员会鉴定。当事人对劳动能力鉴定委员会的鉴定结论不服的,可以在收到该鉴定结论之日起15日内向省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请。省、自治区、直辖市劳动能力鉴定委员会作出的劳动能力鉴定结论为最终结论。《医疗事故处理条例》规定,医疗事故由设区的市级地方医学会和省、自治区、直辖市直接管辖的县()地方医学会负责鉴定。当事人对首次医疗事故技术鉴定结论不服的,可以自收到首次鉴定结论之日起15日内向医疗机构所在地卫生行政部门提出再次鉴定的申请。以上两种鉴定的法律救济途径均被排除在行政复议与行政诉讼之外。

有一种观点认为,劳动能力鉴定与医疗技术鉴定是相关专业技术人员作出的技术判断,不具有行政内容,所以不能寻求相关司法救济。持这种观点的人显然是将这两种鉴定结论与社会中介机构性质的司法鉴定所做出的司法鉴定结论混为一谈。以上鉴定结论的鉴定人主体是政府行政机关或行政机关授权的单位,医学会的性质虽然属于社会团体,但是在从事医疗事故技术鉴定时却是在行政法规的授权下行使,其相当于准行政机关。这种行政行为的外在表现形式虽然为鉴定结论,但是实质上却是行政确认行为。所以,对这两种行政行为进行法律监督与司法救济是非常必要的。

    三、对行政确认行为的立法展望

将包括行政确认在内的全部行政行为置于司法监督之下,已成为依法治国与社会文明发展的需要。笔者认为,相关立法机关与法学研究部门应当对行政确认行为进行深入研究,进行相关立法调研,将行政确认行为法定程序及相关法律救济途径上升为法律或行政法规。伴随着社会的文明进程,国家的立法工作也在逐步由最初注重实体法的制订转移为注重程序法的制订上来。在条件成熟时制订一部完善、详尽的行政程序法,将行政行为全部纳入法治轨道,这时才能真正实现依法行政,杜绝权钱交易、徇私枉法行为的发生。

综上所述,行政确认是重要的行政行为,其在行政法体系中具有重要的地位。虽然我国目前的行政实体法与行政程序法还存在着诸多不完善之处,但是随着依法治国方略的确定,在不远的将来,一系列科学、完备、实用的行政实体法与行政程序法将会陆继出台。到那时依法治国将不再是一句形式上的口号,而是政府行政管理及人们日常生活的实际内容。

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